全國人大審議《土壤污染防治法》
2017-07-11
第十二屆全國人大常委會第二十八次會議今天分組審議了《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》（以下簡稱草案），參加審議的常委會組成人員認為， 這部法非常重要，防治土壤污染、保護和改善土地環境質量，直接關系到農產品質量安全、公眾的身體健康和經濟社會的可持續發展。這部法及時出臺，對防治土壤 污染將有巨大的推動作用。
在審議中，常委會組成人員和部分人大代表對草案也提出了進一步修改完善的意見和建議。
土壤污染防治法要與其他環保法律密切銜接
第十二屆全國人大常委會委員呂薇說，土壤污染形成原因比較多，常常是一些長期的綜合因素積累結果，水、氣、固體廢物等等都有可能污染土壤，所以 土壤污染防治法要與其他的環境保護方面的法律密切銜接。其他相關法律里面有很多非常好的做法是可以學習和借鑒的。比如礦產資源管理法里就對關于礦產開采以 后進行土地修復，已經有非常明確的規定。
土壤的污染防治成本是很高的，而且往往責任不容易確定，因此要體現土壤污染防治的特點。呂薇非常贊成草案里提到的預防為主、保護優先、分類管 理、風險管控、污染擔責、公眾參與這些原則。但是，治理土壤污染時要有優先順序，應根據對人民生命健康的影響程度來確定治理的先后順序。
“污染擔責”應改為“損害擔責”
第十二屆全國人大常委會副委員長萬鄂湘說，污染擔責的表述已經過時了。“污染擔責”在2014年修改的環境保護法當中被修改為“損害擔責”。污 染擔責就是誰污染誰治理或者說誰污染誰付費，大多數只是一次性的，更多的是付一點處理污染的費用，大部分是罰款性的。但是如果是用“損害擔責”的話，其內 容要廣泛得多，包括生態修復。以后這片土壤不管產生什么樣生態方面的破壞或者對人體健康方面的損害，都要由污染者來承擔責任，相當于一種無限責任。“損害 擔責”比“污染擔責”包括的范圍、深度、廣度要大得多。
第十二屆全國人大常委會委員陳光國建議，草案第78條“在違反本法第二十六條第四款規定，有下列行為之一的地方人民政府環境保護主管部門有權責令其改正”之后加上“恢復原狀”這四個字。因為只責令“改正”缺乏懲罰性的要求。
進一步完善土壤污染防治資金來源制度
第十二屆全國人大常委會委員羅亮權建議，進一步完善土壤污染防治資金來源制度，土壤污染治理需要大量的資金，目前土壤修復項目主要由國家提供治 理資金，資金壓力巨大。要確定土壤污染防治修復的污染者付費制度，污染者付費是解決環境污染問題的根本原則。同樣也適用于土壤污染防治的情況，建議確立具 體適用的土壤污染防治與修復的污染者付費制度，建立土壤污染防治與修復政府基金。
由于土壤污染責任人的特殊性和土壤污染長期性和潛伏性的特點，污染者付費制度在某些情況下有可能會失靈，建立土壤污染防治與修復政府基金，能夠及時有效對土壤污染進行防治，引導和鼓勵社會力量投資土壤污染防治。
第十二屆全國人大常委會委員吳曉靈說，建議不要寫“國家建立土壤污染防治基金制度”這一條，把這條的內容歸入第57條中。國家設立土壤污染的基 金制度，目的是解決責任人和債權人無法認定或者消亡的情況下土壤污染治理以及本法頒布之前產生的這類治理。但如果建立土壤防治基金制度就要固定一份錢，這 不利于國家統籌運用財政資金。為從財務上保證土壤污染治理，國家還要采取一些措施，加強對各項污染防治規劃的力度和項目庫建設，國民經濟規劃中要把各項治 理和防治污染的事情寫進去。而不是國家干一件事情就列一個基金、列一個專項，這樣不利于財政資金有效利用。
第十二屆全國人大常委會委員王其江說， 草案中很多條款采用了原則性表述，比如第56條規定，“國家采取有利于土壤污染防治的財政、稅收、價格、金融等經濟政策和措施”，第59條規定“國家鼓勵 相關金融機構在辦理土地抵押業務時開展土壤污染狀況調查”等，但這些措施落實的部門是誰？如何具體落實？不落實有什么責任？都沒有規定，建議對有關內容進 一步細化，做到任務明確、責任清晰。
政府先埋單，再找責任人追回修復費用
第十二屆全國人大常委會委員楊衛說，關于農用地土壤污染的風險管控和修復，草案列的順序是先判斷污染情況、污染源，然后按照污染人、土地使用人 和政府這樣的順序來追究修復責任。這是草案關于農用地土壤污染修復設計的路徑。現在有大量場合，污染人或者污染企業不清楚。比如多年來從上游下來的污水灌 溉，污水是怎么造成的，涉及到很多企業，而且有的企業可能已經關門了，沒有能力去承擔修復責任。若退一步讓使用者（如農民）進行土壤修復，土壤修復的價 格、費用又很高。如果修復責任分不清楚，就會導致污染土地的修復問題多年處于扯皮狀態。建議對污染的農用地土壤先規定一個修復的期限，到了這個期限還沒有 人承擔修復費用的話，則由政府先來埋單，然后倒逼政府去找責任人把修復費用追回來。因為政府的工作力度比較大，這樣就可以使一批污染的土地盡快修復起來。
第十二屆全國人大代表沈綠葉說， 草案第41條“修復活動應當優先采取以農藝措施為主的修復技術”后加一句“土壤污染責任人無法承擔修復責任的由地方人民政府代為修復，代為修復費用由土壤 污染責任人負責”，理由如下：地方人民政府代為修復土壤，勢必會有費用支出，政府財政不應為污染責任人埋單，代為修復費用應由土壤污染責任人負責。
全國人大環境與資源保護委員會副主任委員王云龍說， 草案第27條第2款，“縣級以上地方人民政府農業主管部門應當鼓勵農業生產者采取有利于防止土壤污染的種養結合、輪作休耕等農業耕作措施，支持采取土壤改 良、土壤肥力提升等有利于土壤養護和培育的措施；支持畜禽糞便處理、利用的設施建設。”這件事情是一件很大的事情，因為涉及面廣，廣大的農民都涉及到。而 且又是我們基礎土壤的改善，所以只有鼓勵措施是不夠的。這一條應該相應制定有關政策鼓勵和支持。
確立土壤污染責任人、土地使用權人、政府的責任體系
第十二屆全國人大常委會委員沈春耀說，土壤污染立法很重要的問題就是如何確定責任人。草案中有這么幾處規定，第37條、第43條等。明確了土壤 使用權人，有些情況下土壤污染責任人找不到，經過多年后，現在只能找到使用人。污染的責任人找不到，土地使用權人也沒有明確的責任，這個時候誰承擔治理修 復責任？就明確為政府。總之，一個是污染責任，一個是土地使用人的責任，一個是政府的責任。土地使用人還有先前的使用人和現在的使用人這樣一個變化，責任 人也可能不止一、兩個。過了十幾年、幾十年才發現，找先前在這塊地上帶來污染后果的責任人是很難的。這是土壤污染防治法律制度構建和設計的難點。
責任人、使用人前后有很多、很大的變化，最后都找不到了，政府先把土壤防治的任務擔起來，包括風險管控和治理修復等。還要明確區分土壤污染者責 任和土地使用人管護責任，土地使用人有管護責任，這塊地包括附近地塊可能沒看好，有污染了，負有管護上的責任。這和直接造成污染的責任不一樣。草案第四 章、第五章 確立這樣一個責任體系，在這個前提下再規定權利義務。
第十二屆全國人大常委會委員陳喜慶說，建議增加土地收儲后的污染責任承擔方面的內容。實踐中已經發生在政府收儲土地以后，由政府承擔污染土地的 治理及修復責任，還是由原污染企業或個人承擔的問題。土地收儲是國土資源管理部門調控土地市場依法取得土地的行政行為，土地儲備機構既不屬于污染者，也不 屬于污染場地的使用權受讓人，所以土地收儲不能免除被收儲土地污染者的責任。依據“損害擔責”的原則，污染企業仍應承擔治理與修復責任。建議增加這方面的 規定。
第十二屆全國人大常委會委員丁仲禮對土壤污染防治法草案提出3點建議。一是總則中應該把責任體系寫清楚。現在的土壤污染防治法沒有一個責任體 系，這里就牽涉到很多方面的問題。比如說標準的制定，污染程度的評價、治理技術的選擇，治理的過程，驗收評估等等，每一個環節到底誰是責任的主體，這個要 確定下來，最好在總則中設一段作總的描述。二是草案第10條第二款操作上可能有難度。建議改為“根據土壤生成的自然條件、污染狀況、利用現狀以及人體健康 風險和生態系統風險的認知水平，分類制定土壤污染風險程度的國家標準，作為后續利用、治理等活動的依據。對這一標準要進行定期評估和適時修改”，這樣可能 更好操作。三是總則第4條“各級人民政府應當加強對土壤污染防治工作的指導、協調，督促各有關部門依法履行土壤污染防治管理職責”，這里有一個責任主體的 問題，各級人民政府是起指導作用，還是起領導作用？建議改為“領導、協調，督促其下轄的有關部門依法履行土壤污染防治管理職責”。
依法公開土壤污染相關信息
第十二屆全國人大常委會委員周天鴻說， 草案第71條規定，環境保護主管部門應當依法公開土壤污染相關的信息，公民和社會組織有沒有權利要求環境主管部門公開他們所關心的區域的土壤信息？包括普 查、調查、風險評估、管控和修復情況。草案第14條規定，環境保護主管部門應當將涉及主要食用農產品產區的土壤環境信息通報給食安部門，要不要通報給社 會？社會上老百姓關注某個地方食品是否超標，現在草案中也沒有途徑讓公眾獲得正確消息。草案對此規定不夠。
土壤污染狀況普查應改為五年一次
第十二屆全國人大常委會委員楊震說，草案第11條規定“每十年組織一次土壤污染狀況普查”，是不是時間太長？建議改為5年一次，一屆政府做一次土壤污染普查。10年太長了，有些污染事后不太容易治理恢復。
全國人大農業與農村委員會委員李登海也贊成把土壤污染普查時間縮短到5年或更短的時間。同時建議，對污染嚴重的地區建立長期監督的機制。
進一步明確政府有關部門的權責
全國人大農業與農村委員會委員李登海說，涉及到土壤污染的部門有環保、農業、林業、國土資源、住房建設和衛生計生等部門，建議根據這些部門、領 域分別規定污染防治、責任承擔等。目前主要的問題是農業土壤污染防治，其次是林業。農業方面涉及到糧食安全和食品安全問題，建議在立法中側重規定農業和林 業方面的土壤污染防治，作為重點單列，農業部分單列一章、林業部分單列一章。國土資源和住房建設方面土壤污染防治也細化列為一章。另外，不同部門對土壤污 染防治的具體要求、監督、法律責任也應列清楚。
全國人大農業與農村委員會委員李世明說，首先應進一步把政府有關部門的職權規范明確。由于土壤污染的成因和類型十分復雜，防治土壤污染的任務非 常艱巨，有的工作不僅量大，而且持續時間長，比如土壤污染的普查、監測等。土壤污染的防治涉及政府的多個部門，建議在此法中把政府相關部門的權責劃分清 晰。其次是處理好國家標準和地方標準的關系。草案明確，土壤環境質量國家標準由國務院環境保護主管部門組織制定，地方標準還要不要？現在的草案沒有把標準 寫入，建議修改時再聽聽各方面的意見，再認真研究推敲一下。我國地域遼闊，東西部、南北方土壤背景值不同，地區差異性很明顯，如果允許出臺高于國家標準的 地方標準，可能有利于保護未污染的土壤。
